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09.06.2020

Investitionskontrollgesetz: Das Kind mit dem Badewasser ausschütten?

Gastkommentar. Rudolf Kinsky, Präsident des österreichischen Venture Capital-Dachverbands AVCO, beurteilt das geplante Investitionskontrollgesetz aus VC-Sicht.

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Viel ist in den ersten Reaktionen zum geplanten Investitionskontrollgesetz („InvKG“) bereits gesagt worden. Jetzt gilt es, zu vertiefen und den Impact auf unser Ökosystem zu bewerten.

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Zweck ist der Schutz vor außereuropäischen Bedrohungen für die Sicherheit oder öffentliche Ordnung durch Investitionen in heimische Unternehmen. Anders ausgedrückt möchte die Regierung den Standort stärken und vor Abfluss von systemrelevanten Technologien schützen. Bei gewissen Großinvestitionen in Schlüsselindustrien ist dies auch nachvollziehbar. Bei Startups und innovativen KMU aber besteht die Gefahr, dass der Gesetzesentwurf genau das Gegenteil bewirkt, weil diese Unternehmen im raschen Wachstum auf internationale Investoren angewiesen sind. Es ist zu befürchten, dass Österreich als Innovations- und Startup-Standort nachhaltig Schaden nehmen würde.

Video-Talk zum geplanten Investitionskontrollgesetz:

Warum sehe ich das so dramatisch? Neben der grundsätzlichen Fragwürdigkeit einer Kapitalkontrolle in einer Marktwirtschaft, legt der Entwurf zum Investitionskontrollgesetz innovativen Unternehmen große Hindernisse zu lebenswichtigen Kapitalquellen aus nicht-EU Ländern in den Weg. Die sehr breite Erfassung von Industrien, die Definition der Gefährdung und die vorgesehenen Verfahrensbestimmung werden dazu führen, dass in Zukunft für erfolgreiche und wachsende Startups und innovative KMU keine ausreichenden Finanzierungen zur Verfügung stehen werden.

Bei Unternehmensverkäufen werden nicht-EU Investoren Zielunternehmen in Europa seltener ins Auge fassen. Es ist nicht auszuschließen, dass ausländische Käufer die aufwendige staatliche Prüfung, und damit die erhöhte Unsicherheit für Transaktionen, mögliche Mehrkosten und Zeitverlust in der Transaktionsabwicklung zumindest mit Bewertungsabschlägen abbilden werden. Was das Gesetz für europäische Private Equity oder Venture Capital Fonds mit großen Anteilen internationaler institutioneller Investoren (in den Fonds) bedeuten würde, ist aktuell noch unklar.

Alternativen zur Kapitalkontrolle

Besser als durch überbordende Kontrollen zu verhindern, dass Technologien bzw. Startups und KMU in ausländische Hände fallen, wäre vorrangig die Konzentration aller Kräfte und Ressourcen des Landes auf die Entwicklung marktgängiger und skalierbarer Technologien in Verbindung mit einem starken PE- und VC-Sektor. Wollen wir unseren zukünftigen Wohlstand nicht gefährden, müssen wir Innovationen weiter fördern, ausbauen und ausreichend mit Kapital ausstatten! Dazu braucht Österreich die Mobilisierung von institutionellen Anlegern durch verbesserte Rahmenbedingungen und Anreize für Pensionskassen, Versicherungen und Stiftungen. Insbesondere hochskalierbare Technologieunternehmen sollen international wachsen können und ein Umfeld vorfinden, ihren Sitz für immer hier zu behalten.

Die Investitionen aus Asien und den USA in europäische Startups machen aktuell 46 Prozent aller Startup-Investitionen in Europa aus – Tendenz steigend. Wenn wir unsere Innovationen nicht zu einem signifikanten Ausmaß von außereuropäischen Investoren finanziert sehen wollen, müssen wir für eine breit angelegte, gesetzlich incentivierte Eigenkapitalmobilisierung sorgen.

Investitionskontrollgesetz: Ausnahme für Startups und Scaleups

Das vorgesehene Genehmigungsverfahren erfasst grundsätzlich alle Direktinvestitionen von Investoren außerhalb der EU bzw. EWR bzw. Schweiz. Das heißt, es würde auch Investoren aus dem Londoner Markt betreffen. Ausgenomen sind Startups mit weniger als zehn MitarbeiterInnen und einem geringeren Umsatz als zwei Millionen Euro. Das hieße, dass alle Scaleups, insbesondere in den Bereichen DeepTech, MedTech, Energy, KI, Data Science, Life Science und BioTech, spätestens bei der ersten Anschlussfinanzierung (Series A) unter die Bestimmung des Gesetzes fallen würden. Genau dort, wo in Österreich bereits der Funding Gap beginnt! Vorschlag der AVCO: Diese Grenze sollte daher zumindest auf 100 Mitarbeiter und 20 Millionen Euro Umsatz oder Jahresbilanzsumme erhöht werden.

Die Genehmigungspflicht in den Bereichen Arzneimittel und Medizinprodukte (Zahl 6 auf der Liste besonders sensibler Bereiche) bereits bei einem Erwerb von zehn Prozent der Stimmrechte ist aus unserer Sicht zu niedrig. Es könnte breite Bereiche in BioTech und HealthTech betreffen. Eine entsprechende Beteiligung (also unter 25 Prozent) führt üblicherweise nicht zu einem Einfluss auf oder gar einer Kontrolle über ein Unternehmen. (Die zehn Prozent-Bestimmung in diesen Branchen tritt allerdings zum 31.12.2022 außer Kraft).

Gleichzeitig ist der Mindeststimmanteil nicht die einzige Barriere, kann es bei einem Erwerb eines „beherrschenden Einflusses“ auch zu einer Genehmigungspflicht kommen, wenn der Mindeststimmanteil gar nicht erreicht wurde. Dies führt zu einer unklaren Situation und damit Unsicherheit bei Investoren, sind doch Startup-Investmentverträge durch komplexe Corporate Governance-Regeln, insbesondere Zustimmungsrechte der Investoren, und Exit relevante Regelungen gekennzeichnet, die einen beherrschenden Einfluss alsbald vermuten lassen. Hier braucht es mehr Klarheit.

Staatliches Genehmigungsverfahren

Das zweiphasige, bis zu 3-Monate dauernde Genehmigungsverfahren bereitet uns Sorgen. Es wird zuerst in einem der zuständigen Ministerien geprüft und entschieden werden, ob es zu einem vertiefendem Prüfverfahren kommt. Dieser erste Schritt dauert jedenfalls einen Monat. In der zweiten Phase – sofern ein Verdacht vorliegt – kommt es zu einer eingehenden Untersuchung und vor Bescheid-Erteilung noch zur Befassung des Falles durch das „Komitee für Investmentkontrolle“, wo Mitglieder einer Reihe von Ministerien und Vertreter der betroffenen Bundesländer einen Sitz haben. Dabei können auch noch Sachverständige hinzugezogen werden, u.a. aus der ÖBAG. Das kann weitere zwei Monate dauern.

Das Genehmigungsverfahren ist zu kompliziert und die Dauer zu lang. Die Verpflichtung einer rascheren Abarbeitung und einer wesentlich kürzeren Gesamtdauer sind anzustreben. Begrüßenswert ist die Möglichkeit einer Unbedenklichkeitsbescheinigung, die allerdings auch zwei Monate dauert. Unklar ist, ob die im Entwurf vorgesehenen extensiven Kooperationsmechanismen mit der Europäischen Kommission und den EU-Mitgliedstaaten den Prozess nicht noch weiter verlängern (bis zu 40 Tage), auch weil man auf diese Instanz wenig Einfluss in Hinblick auf Zeit oder Effizienz hat.

Bedenklich erscheint u.a. auch §18 des Entwurfs, der ein Überwachungsregime durch das zuständige Ministerium postuliert. Danach können Beamte und „geeignete Sachverständige“ ohne gerichtlichem Beschluss Einrichtungen des überprüften Unternehmens betreten, Personal befragen und Einsicht in Dokumente nehmen. High-Tech Firmen dürfen nicht unter den Generalverdacht gestellt werden. Dieser Paragraph ist dringend zu überarbeiten.

Konsequenzen für ausländische Investoren

Es ist schwer vorstellbar, dass sich z.B. UK oder US-Investoren dem Kostenrisiko eines solchen Verfahrens von Amtswegen unterziehen wollen. Sie werden einfach nicht mehr investieren! Der mit dem Genehmigungsverfahren einhergehende zeitliche und finanzielle Aufwand, würde Investitionen und Exit-Angebote von Drittstaaten maßgeblich behindern, wenn nicht sogar verhindern. Allein die Unsicherheit hinsichtlich des Ausgangs des Verfahrens könnte potentielle Investoren dazu veranlassen, von Investitionsüberlegungen Abstand zu nehmen.

Ausländische Investoren verschaffen Startups strategische Vorteile, wie z.B. ortsspezifisches bzw. internationales Know-how, Netzwerke bei den Eintritten in neue Märkte. Die Wichtigkeit der Vernetzung in ausländische Märkte hat auch die WKÖ erkannt und Startup-unterstützende Programme weltweit entwickelt. Insofern konterkariert der Gesetzesentwurf die Bemühungen Österreichs, internationale Investorenkontakte herzustellen und Markteintritte zu unterstützen.

Investitionskontrollgesetz als Verletzung der Eigentumsrechte?

Der Entwurf zum Investitionskontrollgesetz ist im Lichte der Vertragsfreiheit und der Eigentumsrechte von Gründerteams und Investoren, die ihre Anteile veräußern wollen, kritisch zu sehen. Die so dringend benötigten Investitionen in das österreichische Startup-Ökosystem, gleichermaßen von europäischen und internationalen Investoren, werden nur getätigt, wenn diese davon ausgehen können, dass sie die so erworbenen Anteile bei einem späteren Unternehmensverkauf auch wieder mit einer marktgerechten und risikoadäquaten Rendite veräußern können. Der Zugang zum internationalen – vor allem dem anglo-sächsischen – M&A Markt ist daher entscheidend – und das schon für die erste Finanzierungrunde von Startups.

Mangelnde lokale Verfügbarkeit von privatem Kapital

Die zu erwartende Reduzierung von Investitionen aus Drittstaaten muss unbedingt mit Maßnahmen einhergehen, die auf die Mobilisierung heimischen Wagniskapitals abzielen. Im „OECD-Review of Innovation Policy Austria“ wurde auf die mangelnde private Eigenkapitalfinanzierung in Österreich für Innovationen bereits hingewiesen.

Wir brauchen dringend begleitende, kapitalmarkt-entwickelnde Maßnahmen, wie den von der AVCO vorgeschlagenen Dachfonds, der über eine Milliarde Euro an neuem Kapital hebeln und einen lokalen Finanzmarkt entstehen lassen würde. Andernfalls wären die Auswirkungen für die Zukunftsfähigkeit des Gründungsstandorts mit seiner Innovationskraft für die gesamte Wirtschaft fatal.

Ich hoffe, dass das Gesetz im Interesse der Startup Community noch wesentlich überarbeitet wird. Die AVCO wird im Rahmen der Begutachtung noch eine detaillierte Kommentierung abgeben und steht mit seinen Experten für Beratungen jederzeit zur Verfügung.

Zum Autor

Rudolf Kinsky ist geschäftsführender Präsident der AVCO – Austrian Private Equity and Venture Capital Organisation. Darüber hinaus vertritt er als Senior Partner Austria die DPE Deutsche Private Equity GmbH, einen in München ansässigen GP mit Schwerpunkt auf mittelständische Transaktionen im deutschsprachigen Raum, ist Mitglied des Advisory Boards der APEX Ventures GmbH, eines in Wien ansässigen Wagniskapitalfonds und betreibt eine Advisory-Boutique, Kinsky Capital Management GmbH.

Kinsky blickt auf eine über 40-jährige internationale Karriere in den Bereichen Private Equity, Investment Banking und Unternehmensberatung in den USA, Großbritannien, Deutschland, Österreich und CEE zurück. Er arbeitete bei 3i Group, Charterhouse, der Dresdner Bank, McKinsey & Co. und der First Boston Corporation.

Kinsky lebt in Wien, verheiratet, 5 Kinder. Er erhielt einen Abschluss in Rechtswissenschaften von der Universität Salzburg, einen LL.M. von der Harvard Law School und einen MBA von der Harvard Graduate School of Business Administration.

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„Als sich das Internet durchgesetzt hat, gab es ‚Greenfield-Unternehmen‘ wie Google, die keine Legacy hatten und etablierte Unternehmen wie Microsoft, die sich transformieren mussten. Jetzt sind wir in der gleichen Situation. Während OpenAI, Anthropic und Co. etwas komplett Neues aufbauen, müssen die bestehenden Player, wie etwa auch wir, die Transformation schaffen“, sagt Alejandro Plater, CEO der A1 Group, am Rande des A1 ICT Summit. Und er fügt an: „Microsoft ist diese Transformation damals sehr gut gelungen. Wir wollen wie Microsoft sein.“

ICT als entscheidender Wachstumsmarkt

Mehr noch als um die Herausforderungen, die KI innerhalb des Konzerns mit sich bringt, geht es für die Gruppe dabei darum, dem Markt zu liefern, was gebraucht wird. Das große Schlagwort lautet ICT mit umfassenden Cloud- und KI-basierten Angeboten für Unternehmen. Von 2021 auf 2025 wuchs der Gruppenumsatz in dem Bereich von 285 auf 573 Millionen Euro – eine durchschnittliche jährliche Wachstumsrate von 19 Prozent. Was das mit dem KI-Boom zu tun hat, bringt Plater auf den Punkt: „Wir sind groß und haben die Möglichkeiten, schnell auf alle Entwicklungen zu reagieren. Viele Unternehmen sind klein und haben diese Möglichkeiten nicht. Das ist eine große Chance für uns.“

„Souveränität heißt für uns in erster Linie: Du hast die Wahl.“

Eine Rolle spielt dabei natürlich auch das aktuell große Thema Digitale Souveränität. „Souveränität heißt für uns in erster Linie: Du hast die Wahl. Es gibt mehrere Alternativen und du kannst entscheiden“, erklärt Alexander Kuchar, CTO der A1 Group. Das trifft vor allem auf den Cloud-Bereich zu, wo man mit der Tochter Exoscale ein eigenes Angebot mit Data-Centern an zahlreichen europäischen Standorten hat, gleichzeitig aber auch Angebote der US-Hyperscaler vertreibt. „Es kommt hier immer auf die konkreten Kundenbedürfnisse an, welche Variante die sinnvollste ist“, sagt der CTO.

In Sachen KI setzt A1 dagegen primär auf Open-Source-Modelle, also einen genuin souveränen Ansatz. Dass diese technologisch nicht mit den Frontier-LLMs der US-Giganten mithalten können, sieht Kuchar wenig problematisch. Die Entwicklung verlaufe verschoben, aber parallel. „Was die Frontier-Modelle heute können, werden die Open-Source-Modelle in kurzer Zeit können“, so der CTO. Entscheidend seien die tatsächlichen Bedürfnisse der Unternehmenskunden – und hier spiele etwa auch die Abwägung zwischen Performance und Kosten eine große Rolle. Die Wahl falle daher oft bewusst auf schwächere Modelle, die den spezifischen Zweck aber – günstiger – erfüllen.

Strategie: Leute vor Ort

CEO Plater sieht das Thema aus der Vogelperspektive: „Es geht nicht primär um die Technologie. Es geht um das Leadership in den Unternehmen.“ Entscheidend sei, wie die Technologie operativ ankomme und es gelinge, die ganze Organisation mitzunehmen. A1 setzt dabei auf Präsenz in seinen Märkten. „Es ist überraschend, wie unterschiedlich unsere Märkte sind. Wenn ein US-Player kommt, und den Unternehmen erklären will, wie sie ihr Business zu führen haben, wird das nicht funktionieren“, sagt Alexander Kuchar. Und Plater ergänzt: „Das ist unsere Strategie: Wir haben Leute vor Ort, die die Sprache sprechen. Wir haben Callcenter und Techniker, die zu einem kommen. Bei den Hyperscalern erreichst du niemanden.“

Dass die besagten Callcenter schon in absehbarer Zeit nicht mehr mit Menschen, sondern mit KI-Agenten besetzt sein werden, ist für den CEO gleichzeitig eine Selbstverständlichkeit: „Die KI passt sich sogar an den spezifischen Dialekt der Anrufenden an. Menschen können es damit nicht aufnehmen“, meint er. Und ob aber Kund:innen nicht dennoch mit echten Menschen sprechen wollen? „Man wird nicht erkennen, dass es eine KI ist“, so Plater, „bloß, wenn die Regulatorik vorschreibt, das schon bei Gesprächsbeginn kenntlich zu machen.“

Generell sei die Regulatorik auch etwas, das ihn beschäftige, sagt der CEO, konkret die Unterschiede zwischen den Ländern bzw. den Großregionen: „So viel ist klar: Die weniger regulierten bewegen sich schneller – im Positiven wie im Negativen – und die stärker regulierten bewegen sich langsamer – im Positiven wie im Negativen.“

„Je weniger Systeme, Tools und Prozesse man hat, desto einfacher ist es zu kontrollieren.“

Ein großes damit verbundenes Thema ist die Sicherheit. „Wir arbeiten mit mehreren Strategien daran, die Cyber-Security stetig zu verbessern“, sagt dazu Plater. Erstens versuche man etwa, wo es gehe, zu vereinfachen. „Je weniger Systeme, Tools und Prozesse man hat und je simpler alles ist, desto einfacher ist es zu kontrollieren.“ Zweitens habe man eigene Teams, die ständig die neuesten Entwicklungen im Auge behielten und solche, die konstant Angriffe auf das eigene System simulieren, um Lücken zu finden. Auch hier sieht der CEO eine große Chance für die A1 Group, die CTO Kuchar benennt: „Wir bieten hier maßgeschneiderte Lösungen für KMU.“

Und wie sieht es mit den zuletzt vielfach kolportierten globalen Bedrohungsszenarien durch KI aus, die bis zur befürchteten Auslöschung der Menschheit gehen? „Ich bin nicht sehr fatalistisch bei dem Thema“, sagt Plater. Man müsse solche Szenarien schon in Perspektive setzen. „Was sind die tatsächlichen Möglichkeiten, die so drastisch sein könnten? Das ist für mich eher Science Fiction. Aber wer weiß, vielleicht irre ich mich.“

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